أن الفساد هو انحراف سلوكي أخلاقي يضرب القطاع العام ويطال كذلك مؤسسات القطاع الخاص ويزداد الأمر سوءا في الدول القائمة على اقتصاديات السوق التي ينشط اقتصادها ضمن قوانين المنافسة الحرّة وحرية الأسعار.
وقد ركزت اتفاقية الأمم المتحدة على ثلاث مظاهر أساسية للفساد في القطاع الخاص وهي الرشوة والاختلاس وغسل العائدات الإجرامية.
أن التعاطي مع الفساد كسلوك فردي أو ظاهرة اجتماعية يستدعي بالضرورة تدخل أكثر من علم وأكثر من اختصاص باعتبار أن الأمر يتعلق بدراسة التركيبة الذهنية والنفسية للكائن البشري التي قد تدفعه تحت تأثير مطامعه أو مطامحه إلى إتيان أفعال تتعارض مع مقتضيات الصالح العام والمصلحة الوطنية وتتنافر مع القيم الأخلاقية والدينية.
وعلى هذا الأساس فإن أي برنامج يهدف إلى محاصرة ظاهرة الفساد ومقاومتها بهدف القضاء عليها أو الحد منها يستدعي بالضرورة تناول هذه الظاهرة من زوايا جميع العلوم التي تساعد على فهمها وتحليلها وتفكيكها قبل مواجهتها وإعلان الحرب عليها.
ذلك أن تدخل القانون لمعالجة أوضاع الفساد ومظاهره لا يكفي لضمان زوال الظاهرة أو انحصارها أو انتفائها باعتبار أن التاريخ قد أثبت لنا بأن الردع القانوني لا يمكنه وحده إلغاء الظاهرة الإجرامية أو التقليص منها لارتباط ذلك بأبعاد سيكولوجية وسوسيولوجية وأخلاقية لا يمتلك القانون ناصيتها. ولا يفوتنا أن نشير إلى أن ارتباط الإنسان بالفساد هو ارتباط تاريخي ويكاد يكون بيولوجيا.
يتميز مجتمع الدولة المعاصرة بتنظيمه الإداري المحكم بشكل تتوزع الاختصاصات بين ما هو مركزي وما هو جهوي أو محلي. وتقوم الإدارة بتسيير المرافق العامة وتنشيطها وفق سياسات تخدم التوجهات العامة للدولة.
غير أنّ هذه الأدوار الرسمية للإدارة وللناشطين فيها لا تمنع الأخيرين من التورط في ممارسات فساد بسعي منهم أو من المتعاملين معها وكان هذا سببا لتدخل القانون الجزائي لردع هذه السلوكيات المخلّة نظرا لخطورتها على سير المرافق العامة. تنظر كل دولة طرف في اعتماد ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم قيام موظف عمومي أجنبي أو موظف في مؤسسة دولية عمومية عمدا، بشكل مباشر أو غير مباشر، بالتماس أو قبول مزية غير مستحقة، سواء لصالح الموظف نفسه أو لصالح شخص أو كيان آخر، لكي يقوم ذلك الموظف بفعل ما أو يمتنع عن القيام بفعل ما لدى أداء واجباته الرسمية.”
جريمة استغلال النفوذ هي شكل من أشكال التعمش من الرشوة. ففي هذه الصورة لم يتلق الفاعل مقابلا عن القيام بفعل من علائق وظيفته أو الامتناع عنه وإنما هو يستغل علاقته بأصحاب القرار حقيقية كانت أو وهمية من أجل الإيقاع بضحاياه من طالبي الخدمة ويحصل على نفع مقابل ذلك. تجـاوز السـلـطـة والمقصود بذلك أن يمنح الموظف العمومي لطالب الخدمة امتيازات لا حق له فيها بموجب القانون ومخالفة لقواعد المنافسة من أجل الفوز بالصفقات العمومية.
الإثراء غير المشروع اعتبر المرسوم الإطاري عدد 120 المشار إليه أعلاه الإثراء غير المشروع من جرائم الفساد، وهو أمر أقرّته اتفاقية الأمم المتحدة صلب أحكام المادة 20 التي ورد فيها ” تنظر كل دولة طرف، رهنا بدستورها والمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، في اعتماد ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم تعمّد موظف عمومي إثراءً غير مشروع، أي زيادة موجوداته زيادة كبيرة لا يستطيع تعليلها بصورة معقولة قياسيا إلى دخله المشروع.”
الاختلاس والاستيلاء على أموال عمومية إن الموظف العمومي هو مستأمن على ما بين يديه من المال العام فلا يصرفه إلاّ فيما هو مخصّص له ولا يعمل فيه يده بما يحقق له منفعة شخصية. لذلك جاءت النصوص الجزائية صارمة في هذا الصدد وذلك من أجل تحصين المال العام وحمايته من أطماع القائمين عليه.
أما اتفاقية الأمم المتحدة فقد خصصت لهذه الجريمة أحكاما خاصة صلب المادة 17 التي ورد فيها: ” تعتمد كل دولة طرف ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم قيام موظف عمومي عمدا، لصالحه هو أو لصالح شخص أو كيان آخر’ باختلاس أو تبديد أي ممتلكات أو أموال أو أوراق مالية عمومية أو خصوصية أو أي أشياء أخرى ذات قيمة عهد بها إليه بحكم موقعه، أو تسريبها بشكل أخر.”
نصّت المادة 21 من اتفاقية الأمم المتحدة لمقاومة الفساد على ما يلي: ” تنظر كل دولة طرف في اعتماد ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم الأفعال التالية، عندما ترتكب عمدا أثناء مزاولة أنشطة اقتصادية أو مالية أو تجارية:
(أ) وعد أي شخص يدير كيانا تابعا للقطاع الخاص، أو يعمل لديه بأي صفة، بمزية غير مستحقة أو عرضها عليه أو منحه إياها، بشكل مباشر أو غير مباشر، سواء لصالح الشخص نفسه أو لصالح شخص آخر، لكي يقوم ذلك الشخص بفعل ما أو يمتنع عن القيام بفعل ما، مما يشكل إخلالا بواجباته؛
(ب) التماس أي شخص يدير كيانا تابعا للقطاع الخاص، أو يعمل لديه بأي صفة’ أو قبوله، بشكل مباشر أو غير مباشر، مزية غير مستحقة، سواء لصالح الشخص نفسه أو لصالح شخص آخر، لكي يقوم ذلك الشخص بفعل ما، مما يشكل إخلالا بواجباته.”
أما المرسوم الإطاري عدد 120 فقد أشار في مادته الثانية إلى الرشوة في القطاعين العام والخاص دون إحالة صريحة على النصوص المنطبقة عليها.
اختلاس الممتلكات في القطاع الخاص ورد صلب المادة 22 من اتفاقية الأمم المتحدة: ” تنظر كل دولة طرف في اعتماد ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم تعمد شخص يدير كيانا تابعا للقطاع الخاص، أو يعمل فيه بأي صفة، أثناء مزاولة نشاط اقتصادي أو مالي أو تجاري، اختلاس أي ممتلكات أو أموال أو أوراق مالية خصوصية أو أي أشياء أخرى ذات قيمة عهد بها إليه بحكم موقعه.”
غسل الأموال يقصد بغسل الأموال إخفاء عائدات الفساد باعتماد طريقة توظيف لها يخفي شبهة مصدرها ويكسبها مظهر الأموال المشروعة. فقد نصّت المادة 23 من اتفاقية الأمم المتحدة: ” 1-تعتمد كل دولة طرف، وفقا للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، ما قد يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم الأفعال التالية، عندما ترتكب عمدا:
(أ) ‘1’ إبدال الممتلكات أو إحالتها، مع العلم بأنها عائدات إجرامية، بغرض إخفاء أو تمويه مصدر تلك الممتلكات غير المشروع أو مساعدة أي شخص ضالع في ارتكاب الجرم الأصلي على الإفلات من العواقب القانونية لفعلته؛
‘2’ إخفاء أو تمويه الطبيعة الحقيقية للممتلكات أو مصدرها أو مكانها أو كيفية التصرف فيها أو حركتها أو ملكيتها أو الحقوق المتعلقة بها، مع العلم بأن تلك الممتلكات هي عائدات إجرامية؛
(ب) ورهنا بالمفاهيم الأساسية لنظامها القانوني:
‘1’ اكتساب الممتلكات أو حيازتها أو استخدامها مع العلم، وقت استلامها، بأنها عائدات إجرامية؛
‘2’ المشاركة في ارتكاب أي فعل مجرّم وفقا لهذه المادة، أو التعاون أو التآمر على ارتكابه، والشروع في ارتكابه والمساعدة والتشجيع على ذلك وتسهيله وإسداء المشورة بشأنه.
2-لأغراض تنفيذ أو تطبيق الفقر 1 من هذه المادة:
(أ) تسعى كل دولة طرف إلى تطبيق الفقرة 1 من هذه المادة على أوسع مجموعة من الجرائم الأصلية؛
(ب) تدرج كل دولة طرف في عداد الجرائم الأصلية، كحد أدنى، مجموعة شاملة من الأفعال المجرّمة وفقا لهذه الاتفاقية؛
(ج) لأغراض الفقرة الفرعية(ب) أعلاه، تشمل الجرائم الأصلية الجرائم المرتكبة داخل الولاية القضائية للدولة الطرف المعنية وخارجها.
غير أن الجرائم المرتكبة خارج الولاية القضائية للدولة الطرف لا تمثل جرائم أصلية إلا إذا كان السلوك ذو الصلة يعتبر فعلا إجراميا بمقتضى القانون الداخلي للدولة التي ارتكب فيها وكان من شأنه أن يعتبر فعلا إجراميا بمقتضى القانون الداخلي للدولة الطرف التي تنفذ أو تطبق هذه المادة لو كان قد ارتكب هناك؛
(د) تزود كل دولة طرف الأمين العام للأمم المتحدة بنسخ من قوانينها المنفذة لهذه المادة وبنسخ من أي تغييرات تدخل على تلك القوانين لاحقا أو بوصف لها؛
(هـ) يجوز النص على أن الجرائم المبينة في الفقرة 1 من هذه المادة لا تسري على الأشخاص الذين ارتكبوا الجرم الأصلي، إذا كانت المبادئ الأساسية للقانون الداخلي للدولة الطرف تقتضي ذلك.”
ويعتبر أيضا غسلا للأموال، كل فعل قصدي يهدف إلى توظيف أموال متأتية، بصفة مباشرة أو غير مباشرة، من جنحة أو جناية، أو إلى إيداعها أو إخفائها أو إدارتها أو إدماجها أو حفظها أو إلى المساعدة في ذلك. يفهم مما سبق عرضه بأن جرائم الفساد حاضرة بشكل واضح ضمن أحكام المجلات القانونية الجنائية الوطنية وكذلك ضمن الاتفاقيات الدولية.
إلا أنه قد يبدو من المستحسن إصدار نصوص قانونية جديدة وموحدة وفق رؤية شمولية مستحدثة خاصة بجرائم الفساد في جميع أبعادها. ذلك أن النصوص المستعملة حاليا هي نصوص قديمة نسبيا ولا تستحضر الأبعاد الحديثة لجرائم الفساد في مستوى الارتكاب والردع.
الوقاية من الفساد
إن الوقاية من الفساد تستدعي التدخل في مستوى الأسباب والمناخات المؤدية إلى رواجه وانتشاره ومقاومتها في أبعاد أفقية وعمودية تطال قطاع الوظيفة العمومية وكذلك القطاع الخاص.
* الفقرة الأولى: قطاع الوظيفة العمومية: شهد هذا القطاع توظيفا غير مسبوق في مجالات الفساد بسعي من المنتمين إليه أو المتعاملين معه.
لذلك فإن الأمر يستدعي اتخاذ جملة من الإصلاحات تهدف إلى تحصين الإدارة ضدّ الاختراق من داخلها أو من خارجها ويتم ذلك بتوخي جملة من السياسات الناجعة والتي يمكن تعداد أهمها كما يلي:
أولا: الإصلاح الإداري: يتعين على الدول المعنية بمكافحة الفساد أن تعيد النظر في نظمها الإدارية وسياساتها المعتمدة في ذلك من أجل سدّ المنافذ أمام إمكانية التجاوزات ذات الصلة بالفساد.
ذلك أنّ تورط الإدارة العامة في ممارسات فاسدة عن طريق القائمين عليها والناشطين فيها يدلّ على هشاشة هذا النظام الإداري في مستوى الانتداب والترقية والتعيين بالخطط المتقدمة.
لذلك نصّت اتفاقية الأمم المتحدة الخاصة بمكافحة الفساد في مادتها السابعة:”
1-تسعى كل دولة طرف، حيثما اقتضى الأمر ووفقا للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، إلى اعتماد وترسيخ وتدعيم نظم لتوظيف المستخدمين المدنيين، وغيرهم من الموظفين العموميين غير المنتخبين عند الاقتضاء، واستخدامهم واستبقائهم وترقيتهم وإحالتهم على التقاعد تتسم بأنها (أ) تقوم على مبادئ الكفاءة والشفافية والمعايير الموضوعية، مثل الجدارة والإنصاف والأهلية (ب) تشتمل على إجراءات مناسبة لاختيار وتدريب أفراد لتولي المناصب العمومية التي تعتبر عرضة للفساد بصفة خاصة وضمان تناوبهم على المناصب عند الاقتضاء؛
(ج) تشجع على تقديم أجور كافية ووضع جداول أجور منصفة، مع مراعاة مستوى النمو الاقتصادي للدولة الطرف المعنية؛
(د) تشجع على وضع برامج تعليمية وتدريبية لتمكين أولئك الموظفين من الوفاء بمتطلبات الأداء الصحيح والمشرف والسليم للوظائف العمومية، وتوفر لهم التدريب المتخصص والمناسب من اجل إذكاء وعيهم بمخاطر الفساد الملازمة لأداء وظائفهم. ويجوز أن تشير هذه البرامج إلى مدونات أو معايير سلوكية في المجالات التي تنطبق عليها.
2-تنظر كل دولة طرف أيضا في اعتماد تدابير تشريعية وإدارية مناسبة، بما يتوافق مع أهداف هذه الاتفاقية ووفقا للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، لوضع معايير تتعلق بالترشيح للمناصب العمومية وانتخاب شاغليها.
3-تنظر كل دولة طرف أيضا في اتخاذ التدابير التشريعية والإدارية المناسبة، بما يتسق مع أهداف هذه الاتفاقية ووفقا للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، لتعزيز الشفافية في تمويل الترشيحات لانتخاب شاغلي المناصب العمومية وفي تمويل الأحزاب السياسية، حيثما انطبق الحال.
4-تسعى كل دولة طرف، وفقا للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، إلى اعتماد وترسيخ وتدعيم نظم تعزز الشفافية وتمنع تضارب المصالح.”
ويفهم من هذه المادة أن مقاومة الفساد يتطلب اعتماد مسار تصاعدي قاعدته إشاعة الوعي بمخاطر الفساد بين العامة وتحصين الأنفس ضده وهذا يقتضي التدخل في مستوى البرامج التعليمية والمناهج التكوينية مرورا باتخاذ مقاييس تكرّس الشفافية عند الانتداب بحيث يقع قبول الكفاءات التي تجمع بين الاقتدار العلمي والمهني والانضباط الأخلاقي ثم دعم تكوين هذه الكفاءات مهنيا وأخلاقيا من أجل ضمان جودة الأداء ثم توزيع المسؤوليات على المتميزين منهم على قاعدة الجدارة.
هذا إلى جانب إقرار نظام تأجير مناسب يغني الإطار الإداري عن الحاجة ويوصد في داخله ومن حوله منافذ الطمع والفساد. ذلك أن ضعف الأجور والرواتب في قطاع الوظيفة العمومية يكون عادة مبرّرا نفسيا للسقوط في الانحرافات المهنية ومدخلا لاغتصاب طهارة الموظف وتدنيس شرفه المهني من خلال استدراجه إلى مآثم الفساد.
وفي هذا الإطار نصّت المادّة الخامسة من المرسوم الإطاري عدد 120 لسنة 2011 المتعلق بمكافحة الفساد على ما يلي: ” تضمن الدولة إقرار برنامج شامل لتبسيط الإجراءات الإدارية وتعصيرها خاصة عن طريق اعتماد تكنولوجيات الاتصال والمعلومات في إسداء الخدمات الإدارية وترشيد التصرف في الموارد والنفقات والمشتريات العمومية.”
ثانيا: وضع خطة استراتيجية لمقاومة الفساد
إن مقاومة الفساد تحتاج إلى رؤية استراتيجية وإلى خطة ذات معالم واضحة تأخذ بعين الاعتبار مقتضيات التأثير على السلوك البشري وتوجيهه نحو تمثل قيم التعفّف والانضباط السلوكي والأخلاقي.
على أن تراعي هذه السياسة ضرورة تشريك كل الفصائل الناشطة في المجتمع.
ومن مقتضيات هذه الاستراتيجية أيضا تعهد النصوص القانونية والترتيبية بالتعديل وإعادة تركيب أحكامها بالقدر الذي يسمح باستيعاب المهمة الجديدة وتأطيرها وخدمتها.
فقد نصّت المادة الثالثة من المرسوم الإطاري المشار إليه أعلاه: ” تضمن الدولة إدراج مكافحة الفساد كمحور رئيسي في برامج التنمية البشرية والاقتصادية والاجتماعية بناء على منهج:
-شمولي يغطي كافة مجالات تدخلها بصورة مباشرة أو غير مباشرة،
-تشاركي يسمح بتجنيد كل طاقات المجتمع من أفراد ومنظمات وقطاعات عامة وخاصة، -تفاعلي يمكن من تبادل المعلومات بين مختلف المتدخلين وتنسيق جهودهم.
كما جاء بالمادة الرابعة ما يلي: ” تضمن الدولة تنفيذ سياستها في مجال مكافحة الفساد وذلك بوضع النصوص القانونية والترتيبية المستوجبة والآليات التي تضمن احترامها وباتخاذ التدابير والإجراءات العملية لتعزيز النزاهة والشفافية والمساءلة واحترام القانون.”
كما ورد بالمادة الخامسة من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد ما يلي: “
1-تقوم كل دولة طرف، وفقا للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، بوضع وتنفيذ أو ترسيخ سياسات فعالة منسقة لمكافحة الفساد، تعزز مشاركة المجتمع وتجسد مبادئ سيادة القانون وحسن إدارة الشؤون والممتلكات العمومية والنزاهة والشفافية والمساءلة.
2-تسعى كل دولة طرف إلى إرساء وترويج ممارسات فعالة تستهدف منع الفساد.
3-تسعى كل دولة طرف إلى إجراء تقييم دوري للصكوك القانونية والتدابير الإدارية ذات الصلة، بغية تقرير مدى كفايتها لمنع الفساد ومكافحته.
4-تتعاون الدول الأطراف فيما بينها ومع المنظمات الدولية والإقليمية ذات الصلة، حسب الاقتضاء ووفقا للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، على تعزيز وتطوير التدابير المشار إليها في هذه المادة. ويجوز أن يشمل ذلك التعاون المشاركة في البرامج والمشاريع الدولية الرامية إلى منع الفساد.”
دكتور القانون العام
ونائب رئيس اتحاد الاكاديميين العرب
وعضو المجلس الأعلى لحقوق الانسان
مدير مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية والاقتصادية والاجتماعية
مستشار وعضو مجلس الإدارة بالمعهد العربي الأوربي للدراسات السياسية والاستراتيجية بفرنسا
مستشار الهيئة العليا للشؤون القانونية والاقتصادية بالاتحاد الدولي لشباب الأزهر والصوفية
مستشار تحكيم دولي محكم دولي معتمد خبير في جرائم امن المعلومات
نائب رئيس لجنة تقصي الحقائق بالمركز المصري الدولي لحقوق الانسان والتنمية
نائب رئيس لجنة حقوق الانسان بالأمم المتحدة سابقا
عضو استشاري بالمركز الأعلى للتدريب واعداد القادة
عضو منظمة التجارة الأوروبية
عضو لجنة مكافحة الفساد بالمجلس الأعلى لحقوق الانسان
محاضر دولي في حقوق الانسان
الزمان المصرى 